La “caja negra” del Estado: el Gobierno dispondrá este año de $1,5 billón casi sin control

Sergio Massa, junto a Alberto Fernández

Corresponden a los fondos fiduciarios, que en una década pasaron de 15 a 29; ostentan superávits multimillonarios y tienen un régimen especial; cómo se distribuyen

Extrañas paradojas de la economía argentina: mientras el Tesoro nacional sufre un déficit fiscal crónico, los fondos fiduciarios que manejan distintos ministerios de la administración pública rebosan de buena salud presupuestaria, con superávits multimillonarios. Este año funcionarán 29 fondos fiduciarios que, según el presupuesto 2023, contarán con ingresos que rozarán 1,5 billón de pesos y en conjunto ostentarán un superávit de casi $400 mil millones.

Estos excedentes se explican, en buena parte, por las suculentas transferencias que el propio Tesoro Nacional (deficitario) realiza a los fondos fiduciarios. Este año, por caso, les girará $728 mil millones (el 50% del total de sus ingresos). No es una práctica nueva; los distintos gobiernos de turno la repiten desde hace tres décadas. ¿Por qué razón? Sencillo: porque los fondos fiduciarios, al orbitar por fuera del presupuesto de la administración pública, esquivan las normas generales que regulan y controlan su ejecución y gestión financiera.

Así, estos fondos, que en su origen fueron concebidos para optimizar el financiamiento de distintas políticas públicas -por ejemplo, para la concreción de obras públicas o el desarrollo de proyectos productivos de los distintos ministerios- se convirtieron en verdaderas “cajas negras” millonarias que el Estado utiliza como herramientas para fondearse –por ejemplo, para colocar instrumentos de deuda pública- sin necesidad de someterse a los rigores al que están sujetos los demás estamentos de la administración ni de dar demasiadas explicaciones a los organismos de control sobre la gestión de los recursos.

Un estudio económico y financiero que publicó la semana pasada la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) sobre los fondos fiduciarios se advierte sobre esta “flexibilidad” que gozan estos instrumentos. Allí señala que éstos tienen mayor libertad en la ejecución de los gastos (no tienen cuotas trimestrales para gastar), gozan de libre disponibilidad de sus recursos financieros, tienen menor rigidez para efectuar modificaciones presupuestarias y, para coronar el listado de ventajas, cuentan con mayor flexibilidad para realizar inversiones financieras.

La laxitud también se observa en los controles sobre estos fondos. Si bien los fiduciarios deben informar sobre los estados contables y los balances ante la Secretaría de Hacienda, lo cierto es que, según la OPC, “dichas informaciones no siempre tienen la cobertura adecuada. Si bien los fondos fiduciarios deben informar sobre los proyectos financiados por ubicación geográfica y el detalle de las transferencias al sector público y privado, no suelen realizarlo oportunamente de manera de identificar a los beneficiarios o principales empresas o concesionarias privadas”.

La Auditoría General de la Nación (AGN), si bien suele realizar informes sobre estos instrumentos, no abarca a todos y su tarea de control es ex post, es decir, una vez concluido el ejercicio fiscal. Las únicas auditorías que se realizan “en tiempo real”, es decir, mientras se ejecutan los recursos, son los que elabora la Sindicatura General (SIGEN), pero sus informes no son de acceso público.

Proliferación de fondos

Esta “flexibilidad” que gozan los fondos fiduciarios explica que se hayan duplicado en la última década: de 15 que había en 2012 a 29 que funcionarán este año.

¿Cómo operan los fondos fiduciarios? Es simple. La administración central, por intermedio de alguna de sus dependencias (ministerios u otros organismos del Estado), transfiere, en carácter de fiduciante, la propiedad de bienes o de fondos públicos a un fiduciario (una entidad financiera pública, por ejemplo el Banco Nación o el BICE) para que los administren.

El objetivo es optimizar el desarrollo de determinadas políticas públicas (financiando obras públicas de distinta índole o el desarrollo de determinadas actividades productivas, por ejemplo), y si bien los recursos que administran no pueden ser destinados a otros fines, en los hechos los excedentes han servido para financiar al Estado.

La magnitud de recursos que manejan los fondos fiduciarios fue in crescendo en la última década aunque, como señala la OPC en su informe, crecieron a un mayor ritmo a partir de 2018. Sus gastos, por el contrario, fue decreciendo en el mismo lapso, por lo que el superávit financiero de estos fondos se amplió del 0,08% del PBI en 2012 a 1,42% del PBI en 2021.

Esos superávits no serían posibles sin los aportes millonarios que reciben del Tesoro: de acuerdo a la OPC, estas transferencias pasaron del 0,29% del PBI en 2019 a 1,2% del PBI en 2021. Más que se triplicaron.

Este año no le irá en zaga. Según se desprende de las planillas de la ley de presupuesto, el 50% de los ingresos que percibirán los fondos fiduciarios provendrán de las arcas del Tesoro. Un total de $728 mil millones.

Según la OPC, la proliferación de fondos fiduciarios no solo vulnera las buenas prácticas presupuestarias –lo que afecta la transparencia- sino que, además, esta sangría de recursos del Tesoro hacia los fondos fiduciarios podría desfinanciar aún más al Tesoro provocando un empeoramiento de la situación fiscal.

Los cinco fondos más relevantes por la magnitud de las operaciones que realizan son los siguientes:

Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte (FFSIT). Se ocupa del pago de compensaciones a concesionarios viales, del desarrollo de la infraestructura vial nacional y de asegurar la disponibilidad de recursos para el pago de compensaciones al sistema de transporte automotor de pasajeros. Funciona en el Ministerio de Transporte. Según el presupuesto 2023, este año manejará ingresos por $441.241 millones y su superávit estimado será de $20.691 millones.
Fondo Fiduciario PROCREAR. Funciona bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. Su objetivo es facilitar el acceso a la vivienda propia de la población y la generación de empleo como políticas de desarrollo económico y social. Este año manejará recursos por $201.058 millones y tendría un superávit de $103.247 millones.
Fondo Fiduciario para la Vivienda Social. Apunta a financiar los programas vigentes de vivienda social e infraestructura básica. Depende del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat. Según el presupuesto 2023, manejará ingresos por 175.404 mil millones y tendrá un superávit de $7.492 millones.
Fondo Fiduciario de Desarrollo Productivo (FONDEP). Su objetivo es facilitar el acceso al financiamiento a proyectos que promuevan la inversión en sectores estratégicos para el desarrollo económico, la puesta en marcha de actividades con elevado contenido tecnológico y la generación de mayor valor agregado en las economías regionales. Funciona en el Ministerio de Desarrollo Productivo. Este año manejará recursos por $136.933 millones y tendría un superávit financiero de $77.857 millones.
Fondo de Garantías Argentino (FOGAR). Facilita el acceso al crédito para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MiPyMEs) mediante el otorgamiento de garantías totales o parciales en respaldo de créditos otorgados por entidades financieras. Depende de la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa y Emprendedores, bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Productivo. Este año manejará ingresos por $128.072 millones y se proyecta un superávit de $125.590 millones.

El problema que advierte la OPC es que no solo aumentan las transferencias del Tesoro a los fondos fiduciarios a costa de profundizar el rojo fiscal de las cuentas públicas, sino que hay además una duplicación en las funciones, porque muchas de éstas son asumidas en simultáneo con fondos de distintas áreas de la administración pública y de los fondos fiduciarios.