Desde Estados Unidos, así se expresó el argentino Sebastián Mazzuca, que pasó por La Repregunta. Mazzuca es profesor de Ciencia Política en la Johns Hopkins University. Acaba de lanzar un libro lleno de ideas, todavía no traducido al castellano –Latecomer state formation. Political geography and capacity failure in Latin America, publicado por Yale University Press, que puede traducirse como Formación tardía del Estado. Geografía política y fallas de capacidad en América Latina-. Allí se propone encontrar las claves de los obstáculos del desarrollo en América Latina partiendo de un análisis comparativo del modo en que nacieron los Estados nacionales en la región y en Europa. “El mejor libro que he leído sobre la construcción del Estado en una década”, dijo sobre el libro el politólogo Daniel Ziblatt, coautor del ya casi clásico Cómo mueren las democracias.

¿Qué le pasa a la Argentina que está estancada, no crece y no logra salir de crisis institucionales, económicas, políticas y sociales? ¿Qué le pasa a América Latina? ¿Dónde están las respuestas? La ventaja competitiva de las naciones guerreras versus los estados nacidos de la expansión del comercio. El ADN de los Estados y sus condicionamientos futuros. La Argentina de la Generación del ’80, ¿el origen del problema? La Argentina, su crisis y el peso de la geografía política. Los territorios y los estados de baja capacidad.

Mazzuca es Doctor en Ciencia Política y Gobierno por la Universidad de California en Berkeley, donde también obtuvo su máster en Economía. Es además politólogo por la Universidad de Buenos Aires y fue investigador del CONICET.

Aquí la entrevista completa.

-¿Cómo es esta tesis que usted desarrolla de que el comercio contribuye a la formación de los Estados pero que esos Estados son más débiles que los que se forman a partir de las guerras?

-La tesis se conecta con un punto central que es que el modo en que se forma un Estado crea una herencia. La manera y el contexto en el que se forma un Estado crea una especie de ADN que luego es difícil de revertir y constituye un legado. Cómo se crea un Estado, en qué momento, en qué condiciones, luego condiciona la capacidad de ese Estado por siglos. La clave es que es muy distinto formar un Estado como en Europa, que se formó bajo dos condiciones de contextos internacionales muy interesantes. Por un lado, un contexto geopolítico de anarquía donde no había una superpotencia y todos peleaban por ser superpotencia. Prusia, el precursor de Alemania, Francia, Inglaterra, España, Suecia, que también fue un actor clave. Esto comienza en 1618, la Guerra de los Treinta Años, la paz de Westfalia. Dura 200 años, son 200 años de guerra ininterrumpida. Peleándose entre sí, en esa preparación para la guerra, se formaron Estados muy musculosos y poderosos. Y se formaron en condiciones en las que no había globalización; era un sistema feudal. En cambio, América Latina se formó en un contexto completamente diferente, ya hay jerarquías, ya hay superpoderes. En el momento en que se independiza América latina, Inglaterra ya es hegemónica y hay todo un siglo que se llama la Pax Britannica precisamente porque es un mundo unipolar, en el fondo bastante vegetariano porque es un superpoder que hace más comercio que guerra. Además, hay capitalismo global. Es un contexto completamente diferente y en consecuencia, también son diferentes los incentivos para formar Estados: en la Europa Occidental son todos incentivos políticos y es una especie de selección darwiniana, donde o creás un Estado superpoderoso y supercapaz o desaparecés.

-La supervivencia del más apto llevado a la geopolítica.

-Claro, en Europa, el incentivo para formar Estados era protegerse del vecino. En América Latina, el contexto para formar Estados fue comerciar, formar un Estado que le permitiera funcionar al sector exportador. En los países de América Latina tampoco había ninguna ambición geopolítica en parte porque estaba Inglaterra de referee. En África, que se forma un siglo después, la ONU te da un carnet de que sos un Estado y ya sos un Estado, pero entonces sos un Estado raquítico. A medida que va avanzando el tiempo, el contexto geopolítico para formar Estados atenúa los incentivos para formar Estados musculosos. Si a la atenuación de los incentivos geopolíticos se le suman incentivos para formar Estados comerciales, los Estados que se van formando son muy diferentes a los Estados pioneros. El Estado que se forma con esas capacidades es muy difícil de modificar.

La Argentina de la Generación del ’80: ¿el origen del problema?

-Me interesa entender esta cuestión. En el caso de Argentina, el siglo XIX y la República Oligárquica, la Generación del ’80 siempre se plantea como un momento clave de la formación del Estado, con instituciones que se vuelven cada vez más sólidas, el sistema educativo, el sistema de comercio, la matriz productiva exportadora. Sin embargo, de acuerdo con su tesis, eso no alcanza porque le falta el músculo de la guerra para aprovechar toda la solidez que se deriva de la suma de incentivos de guerra y comercio, como sí pasó en Europa. ¿Está bien entendido de esa manera?

-Está bien pero se puede ser mucho más específico para el contexto argentino.

-Porque la lección que siempre se instala es que Argentina tenía todo para brillar en ese momento y de alguna manera, el derrotero argentino fracasa ya entrado el siglo XX y no en esa etapa fundacional del Estado.

-Hay que ver la idea de que Argentina tenía un defecto de nacimiento en dos dimensiones. Cuando un Estado se forma, que es cuando se forma un país, forma un territorio y una administración. La definición técnica de Estado es que es el monopolio de la violencia sobre un territorio. Un país no existe sin eso. Entonces hay dos dimensiones, la dimensión de qué territorio se forma y de qué administración tiene ese territorio. La época dorada de la Argentina tenía un territorio y una administración sumamente defectuosa que luego le cobra factura. Estamos acostumbrados a decir que hubo dos épocas de desarrollo argentino que pudieron andar y no anduvieron. Una es el modelo agroexportador que hace mucha énfasis en la economía y la otra, la Argentina de masas del peronismo. Los dos tenían el mismo defecto, un Estado anémico, de baja capacidad. Se piensa que el Estado de Roca era superpoderoso, que estaba creando ferrocarriles, telégrafos, comunicaciones, puertos y educación. Todo eso es cierto. Pero desde el punto de vista del componente territorial, hay algo que no pasó en Europa donde todos los países tienen un rango bastante pequeño, miden un cuarto o medio millón de kilómetros cuadrados. Argentina es enorme, tiene como 5 Francias adentro; Brasil es ingobernable. Territorialmente, estos países son ingobernables, combinan una cantidad de regiones que ningún país europeo combinó. Esa combinación en algún momento te pasa la factura. Es muy difícil gobernar economías regionales tan diferentes como las que tiene la Argentina o Brasil y en alguna medida, México también. Eso chupa savia de capacidad estatal porque es muy difícil de gobernar. Por otro lado, la administración roquista tuvo un gran componente modernizador pero también, un componente muy grande de patronazgo, Estado patrimonial: un componente esencial de la gobernabilidad roquista era repartir favores y crear lo que Tulio Halperin Donghi llamaba informalmente seguros de desempleos en las provincias, que eran subsidios un poco insostenibles. Eso le fue quitando capacidad al Estado. El Estado fue patrimonial desde el comienzo por más que fuera modernizador. Se ve bien claro con la crisis de Juárez Celman cuando explotan los bonos de Argentina, crisis muy parecida a las crisis del siglo XX. Es decir, ya era insostenible, tenía componentes insostenibles muy prematuramente. Se podía ver.

«En Europa, en la preparación para las guerras, se formaron Estados con capacidades muy fuertes; en América Latina, el incentivo para formar Estados fue comerciar y produjo Estados más débiles»

Geografía política: el territorio ingobernable

–Introdujo el tema de la división territorial de la Argentina. Hay debate acerca de cuáles son los factores que hacen que un Estado sea próspero o pobre. En su tesis hay un peso muy central de la geografía política. ¿Eso sigue funcionando actualmente en América latina como condicionante comparado con África o con los países desarrollados?

-Funciona en esteroides, te diría. En los Estados no fallidos, se forma un Estado y luego forma una nación. Con la nación, aparece la idea de Argentina, Brasil, el himno, la Selección, cosas que nos ponen contentos a todos, no importa la grieta, y no se piensa los múltiples países que hay adentro de cada país. En los ’60s apareció en un país, en un mini país, en Holanda, el problema de la enfermedad holandesa. Consiste en que hay dos sectores de la economía y uno transforma en poco competitivo al otro. Holanda tenía la empresa Philips pero cuando empezó a exportar gas y petróleo, aumentó tanto el tipo de cambio, era tan competitivo y atraía tantas inversiones que las otras empresas de tecnología de punta dejaron de ser competitivas. Bueno, la enfermedad holandesa la inventó América Latina a pesar de que se descubrió en 1960. Brasil y Argentina nacieron con enfermedad holandesa. Nacieron con sectores centrales super, hiperdinámicos que contenían países con el potencial de Australia o Nueva Zelandia, el Valle de Paraiba en Brasil y La Pampa húmeda en Argentina. Ahora si vos tenés una locomotora con esa capacidad, el tipo de cambio, el tipo de economía que le cae bien a esa región es una macroeconomía que arruina al resto. Obviamente eso se compensa con subsidios, con lo cual pierden un poco los dos porque los subsidios del centro palían un poco los pesares del interior pero también impiden al interior desarrollarse. Argentina es una combinación muy disfuncional de territorios y ahora se ve más al extremo. El tipo de cambio que le conviene a la Pampa gringa no tiene nada que ver con el que le conviene a Tierra del Fuego o con el que le conviene a Cuyo o al Noroeste argentino. Por eso es muy inmanejable.

-Usted introduce acá un determinante clave que no es sólo la geografía natural sino la geografía política, es decir, la división política y la organización dentro de un territorio de los distintos Estados y sus economías. Hay un lugar común en relación a la geografía: que los países con recursos naturales tan a mano tenían un potencial pero no se generó un incentivo para trabajarlos. ¿Cómo ve esa teoría? ¿Es demasiado precaria para explicar el peso de la geografía o los recursos naturales como los recursos fósiles o los ríos navegables también influyen en la calidad del Estado?

-Esa es una tesis excelente, me apasiona. Es la tesis, tal cual la conocemos, de la maldición de los recursos naturales, que puede ser una maldición o una bendición. Un país con enormes reservas de petróleo puede ser Noruega o Venezuela. ¿De qué depende de que sea Noruega o Venezuela? De qué instituciones lo acompañen. Lo recursos naturales, la geografía puede ser buena o mala, muy buena o muy mala dependiendo de la calidad de las instituciones.

De la Argentina y Venezuela hasta Noruega

-Es decir geografía y clima pueden ser beneficiosos si las instituciones que organizan la vida en esas geografías aprovechan esos recursos como sucede en Canadá…

-En Noruega o Australia. Lo que mi tesis agrega es que no solo depende de las instituciones sino también de qué otra regiones estén dentro el mismo país. La tesis que vos me planteás es los recursos naturales son buenos o malos. Bueno, qué más sabemos, que dependen de instituciones. Yo además agrego de qué otras regiones estás rodeada la región más dinámica. Si hay una Pampa húmeda muy dinámica, depende qué otras regiones hay porque a lo mejor la asociación entre Pampa húmeda y Altiplano no es conveniente. Si La Pampa húmeda funciona bien porque tiene buenas instituciones es lo que pasa en Uruguay, que tiene buenas instituciones y tierra fértil, es una pequeña Canadá…

-¿Buenas instituciones qué significa?

-El estándar en la ciencia política es democracia y Estado de derecho, democracia y república, voto, competencia electoral, evitar dictaduras y división de poderes. Eso serían buenas instituciones. Hay que agregarle, que es lo que hace mi libro, capacidad estatal que es algo independiente de la calidad del acceso al poder; es calidad del ejercicio del poder. Uruguay tiene buenas instituciones y buena geografía. Buenos Aires podía tener buenas instituciones y buena geografía pero si está combinado con determinadas regiones, la combinación puede terminar siendo perversa: Pampa Cuyo, Pampa Litoral, Pampa Mesopotamia.

-Es algo más sistémico, es un rompecabezas.

-Sí. En Europa, el proceso de selección darwiniano no permitió combinaciones estrafalario de regiones. Las regiones y la combinación de regiones tenía que ser sustentable porque si la economía no era sustentable, no podías armar guerras. Entonces se armaron combinaciones muy homogéneas. América Latina, con esta libertad geopolítica que tuvo, armó combinaciones muy estrafalarias. Hay un país como El Salvador, que es un mini país, que en Europa se lo deglutirían en 2 minutos. O podés tener gigantes más grandes que Europa, como Brasil, que sin un estado fuerte, no se pueden gobernar.

¿Qué es un Estado fuerte?

-¿Cómo es la determinación de esa geografía natural y de esa geografía política y de las instituciones sobre las capacidades del Estado?

-La interacción entre una geografía que plantea muchos desafíos y el Estado. ¿Esa es la pregunta?

-Sí. La geografía en los dos sentidos, en los agrupamientos que la política produce y por otro lado, los potenciales naturales que tiene esa geografía y ese clima.

-Ahí está un poco el dilema de la Argentina y de América Latina. Pero de Argentina especialmente porque es uno de los países que en el largo plazo, por recursos naturales, es el que mejor estaba para ser un Uruguay ampliado, una Australia, aunque no conviene decir que Argentina pudo ser Australia porque Argentina pude haber sido Argentina, como dicen algunos economistas argentinos que tienen razón. Punto de partida, es una geografía muy compleja de gobernar por eso se dan fenómenos como el de Gildo Insfran, autoritarismos subnacionales. Es muy compleja de gobernar, ciertas institucionalidades perversas tienen que formar parte de coaliciones nacionales, son inevitables.

-¿Pero es compleja de gobernar por esa extensión geográfica y porque cada región tiene su matriz política y económica o porque la capacidad del aparato estatal y de la burocracia estatal fue determinada por esa manera de organizarse?

-La idea es la siguiente: el territorio es un territorio difícil de gobernar y el Estado que se formó no geopolíticamente sino que se formó comercialmente, tiene poca capacidad de dar respuesta. El desafío es muy grande y la capacidad de dar respuesta es muy baja con lo cual, en el tiempo, esos dos problemas se van agravando: los desafíos van aumentando y la capacidad va disminuyendo. De entrada, sos un estado con poca capacidad porque no te formaste al calor de la guerra. Te forjaste de otra manera, sin esa musculatura propia del fuego de la guerra. Busquemos otra manera de formar países fuertes porque no vale la pena sacrificar dos generaciones de soldados para tener un Estado fuerte. Pero tenemos el Estado que tenemos y la explicación es que Europa pagó un costo muy alto, tuvo dos siglos de guerra, y llegó a Estados fuertes.

-Mencionó el período de Roca. ¿La Campaña al Desierto podría considerarse la guerra que libró el Estado argentino en su etapa de formación contra los habitantes que preexistían a ese estado y que esa musculatura propia de los países europeos se pudo haber desarrollado pero por algún motivo no sucedió?

-Esa fue una guerra que arrasó. Pero no fue compitiendo Prusia contra Francia. Fue un ejército que, para los estándares europeos, era un ejército vegetariano, arrasando arco y flecha, que ya venía debilitado por la campaña anterior que Roca criticaba, que era la campaña de Alsina enfocada en debilitarlos. A los aborígenes los agarró con la guardia baja; no fue una guerra que permite formar capacidad. Son batallas, no son dos siglos de guerra, no cuentan para formar Estado. Además Argentina ya era un Estado disfuncional con las 13 provincias originales, antes de la Patagonia, porque tenías economías muy incompatibles, los astilleros de Corrientes que necesitaban proteccionismo, Buenos Aires que necesitaba libre cambio, los textiles y la carpintería de Córdoba y de Tucumán que necesitaba protección. Previo a la conquista del desierto, ya es una geografía complicada. Extenderla creo un poco más de capacidad pero no fue suficiente.

Estado y mercado: ¿el tamaño importa?

-Una geografía natural, una geografía política como se da en Argentina, un Estado como el argentino con una capacidad estatal débil, ¿qué lugar le dejan al mercado para introducir las correcciones y el progreso necesario? ¿Puede haber un mercado competitivo e interesante que saque a la Argentina en un contexto histórico cuyo legado continúa condicionando, según usted plantea?

-Pensemos en un mercado super, que produce Jeff Bezos y sale del planeta, que produce Pfizer y vacuna al planeta: ese mercado necesita un Estado muy fuerte. No hay mercado sin estado. No es una cuestión de que porque no tenemos estado, vamos al mercado. Los buenos mercados, la globalización, necesita super Estados. Por más que apuestes al mercado, al Estado lo seguís necesitando: el mercado sin Estado no va a dar ninguna solución. Hay dos cosas que tienen en común el menemismo y el kirchnerismo: uno, un super mercado y el otro un super Estado pero los dos con Estados incapaces, con lo cual no importa si le apostás al mercado o le apostás al Estado: si no tenés un Estado capaz, estás en problemas. El tamaño del Estado en relación al mercado importa menos que la calidad del Estado. El Estado puede ser grande y de alta calidad, puede ser chico y de alta calidad: eso es lo que produce resultados, la calidad del Estado y no la cantidad. Está más o menos probado que el mejor Estado son los Estados del norte de Europa, Estados grandes de alta capacidad. Después qué viene, ¿los Estados grandes de baja capacidad? No, los Estados chicos de alta capacidad. Tercero, los Estados grandes de baja capacidad, los Estados latinoamericanos que son grandes, son una trampa.

-¿Qué es un estado de alta capacidad? Menciona los países nórdicos. Por otro lado, Estados Unidos es un mercado potente pero con muchas deudas sociales que están inquietando. ¿Cuál es el modelo de país con el mejor Estado y el mejor mercado posible?

-Excelente pregunta. La capacidad del Estado es algo un poco complejo porque a veces se parece a una especie de barco; el Estado se asocia a un barco y el barco tiene que ser un superbarco, no puede ser una balsa ni un barco a vela. Tiene que ser de alta tecnología. Tiene que tener capital físico, capital humano, altísimo nivel de capital humano. El Estado en Argentina es la empresa más compleja que hay y no está gobernada, su capital humano es mucho más bajo el de cualquier otra empresa. ¿Es Suecia o Estados Unidos el modelo? Es complejo porque el estado de EEUU es increíblemente capaz. La NASA, muchas de las cosas de internet que fueron inventadas en parte por el estado por organizaciones militares que desarrollaron tecnología, lo mismo con la medicina o con la biología sintética.

-De Silicon Valley se dice también que es la cuna del emprendedurismo de avanzada sin embargo el peso del Estado ha sido grande.

-El peso del Estado es grande pero ésta es la diferencia, y es algo políticamente incorrecto: Suecia puede ser Suecia porque está EEUU pero EEUU puede ser EEUU sin Suecia. Eso deja un signo de pregunta. Suecia puede imitar a EEUU; EEUU no necesita imitar a Suecia. EEUU tiene un Estado fuerte, un mercado mucho más fuerte que Suecia, por lo tanto tiene muchos más emprendedores que Suecia. La incubación pasa por EEUU.

-Sin embargo Suecia tiene un equidad que EEUU no tiene.

-Claro, pero porque de alguna manera, porque tiene un estado eficaz, puede aprovechar las innovaciones que producen los Estados con capitalismo más salvaje. Los capitalismos salvajes tienen tecnología, crean comunicación entonces después es fácil adoptar e imitar. Hay que saber imitar. Para un Estado socialista, la clave es imitar a los Estados capitalistas emprendedores.

-Queda pendiente el dilema de cómo esa economía tan innovadora de EEUU produce una sociedad que en términos de equidad está teniendo problemas.

-Aumentó mucho la desigualdad. Pero esto es otro de los problemas que tiene Argentina: lo importante es la pobreza. Puede aumentar la desigualdad pero mientras se reduzca el nivel de pobreza, está bien.

-Eso es lo que decía Margaret Thatcher.

-No, Margaret Thatcher también creó pobres porque en el corto plazo, todas esas reformas crearon pobres. Se puede ser como EEUU que crea mucha desigualdad, como con el capitalismo bajo gobiernos demócratas en EEUU, porque hay muchos ricos porque hay mucha innovación, y la pobreza no empeora. Se puede rescatar gente de la pobreza aunque aumente la desigualdad porque una economía que crece, crece desigualmente. La cuestión en Argentina es que está obsesionada con la igualdad pero de tanta obsesión con la igualdad, empeora la pobreza.

-¿Tiene que ver con esa simplificación que se argumenta sobre igualar para abajo o igualar para arriba?

-Sí, crecer estando seguro de que los pobres están cada vez mejor.