En los meses que quedan de este año, las provincias emitirán unos u$s 1700 millones más de deuda, con lo cual totalizarán u$s 8500 millones en 2017. Y en 2018, seguirán recurriendo a los mercados. Sin embargo, excepto Buenos Aires, perjudicada por la Coparticipación y el tope del Fondo del Conurbano, y las jurisdicciones patagónicas, golpeadas por la caída en la actividad petrolera, las que emiten títulos recaudan más de lo que gastan en salarios y se endeudan para hacer obras.

Por otra parte, en 2018 recibirán más recursos automáticos de la Nación (ver recuadro). Pero en un año no electoral, las transferencias discrecionales para obra pública podrían bajar, aunque hay opiniones encontradas respecto de si ambos efectos podrían neutralizarse por completo.

En términos absolutos, en 2016 la provincia más deficitaria fue Buenos Aires (-$17.926,4 millones), aunque mejoró su situación en el primer trimestre de este año, cuando pasó a ubicarse entre las superavitarias. Pero «ello se debió en buena medida a una ayuda del Gobierno nacional en compensación por los perjuicios que causa el Fondo del Conurbano Bonaerense a esa provincia», explica Marcelo Capello, presidente del IERAL de la Fundación Mediterránea.

La existencia de ese Fondo hizo que Buenos Aires pasara de recibir cerca del 22% de los recursos coparticipados a las provincias, según la ley 23.548, a cerca de solo el 18% actualmente. En tanto, la provincia más superavitaria en pesos en 2016 fue Córdoba ($ 8564,3 millones), que mantuvo esa posición en el primer trimestre de 2017. En cambio, otras como Chaco, Santa Cruz, Chubut y Jujuy se mantienen como las más complicadas.

Pero más relevante es qué porcentaje de su gasto total no llegó a cubrir cada provincia. Según los últimos datos del Ministerio de Hacienda, que corresponden al año pasado, las provincias más deficitarias en relación con sus gastos fueron: Buenos Aires, la ciudad autónoma de Buenos Aires, La Pampa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego. En el otro extremo, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe fueron las de mejor desempeño fiscal.

Por caso, en 2016 en Santa Cruz, no hubo financiamiento con ingresos fiscales para $ 17 de cada $ 100 que gastó la provincia. La provincia de Buenos Aires, por su parte, no encontró financiamiento por ingresos fiscales en un 6,8% del gasto total, mientras que en ocho provincias hubo superávit. Igualmente, en la suma de todas las jurisdicciones del país se llegó a un déficit de $ 67.000 millones.

«Las provincias patagónicas se ven muy afectadas por la caída en la actividad petrolera», destaca Federico Cuba, analista fiscal de Economía y Regiones (E&R). Buenos Aires es perjudicada por el actual esquema de coparticipación en general, especialmente por el Fondo del Conurbano (ver recuadro pag 5). Si el 10% del impuesto a las Ganancias se coparticipara en su totalidad a Buenos Aires, al menos se equilibraría el presupuesto bonaerense.

La consultora E&R prevé que para fin de este año la región Patagónica empeore su resultado financiero y se coloque como la de mayor déficit en relación con sus desembolsos.

Con todo, enfatiza Verónica Sosa, presidenta de E&R, «cuando se habla de déficit, se incluye el gasto de capital (obra pública, por ejemplo), con lo cual gastar más de lo que se recauda no necesariamente es malo para algunas provincias». Un ejemplo: en La Pampa, el déficit se debió al mayor gasto de capital, financiado con excedentes de ejercicio (sobrantes de otros años o de lo recaudado ese año tras el pago de salarios). «Estos resultados tienen una gran implicancia sobre la meta fiscal a la que se comprometieron las provincias», destaca Capello. Ese compromiso incluye mantener su gasto corriente primario (antes del pago de intereses) constante en términos reales (quitando el efecto de la inflación) y, para las provincias deficitarias o con servicios de la deuda mayores al 15% de sus ingresos, mantener su gasto total constante en términos reales. Además, implica fijar el crecimiento de los cargos públicos de acuerdo con el crecimiento poblacional y evitar el aumento del gasto en los meses finales del mandato. Con estas y otras pautas, el objetivo es establecer reglas que garanticen la solvencia fiscal de las cuentas públicas nacionales y provinciales. El Gobierno nacional se impuso bajar el déficit fiscal al 4,2% del PBI este año, al 3,2% en 2018, y 2,2% en 2019.

Nueva composición

Ahora, no es lo mismo endeudarse con el Estado nacional que con los mercados; tampoco es lo mismo hacerlo en pesos que en dólares. Actualmente el endeudamiento de las provincias en su conjunto alcanza un stock de $ 572.000 millones, según estimaciones de E&R. «En los últimos años, como consecuencia de la licuación de las deudas con el Estado nacional y, posteriormente, a partir de 2016, con la nueva ola de emisiones provinciales, el stock de deuda pasó a estar compuesto en su mayoría (64%) por títulos públicos», describe Verónica Sosa.

Así, la Casa Rosada pasó a ser el segundo acreedor de las provincias (solo 25% de los pasivos provinciales totales corresponden a esta fuente). El resto del endeudamiento se reparte entre organismos internacionales, bancos y otras deudas consolidadas. «Para las provincias, acceder a los mercados implica una alternativa adicional que les es beneficiosa en el corto plazo. Al ser endeudamiento a tasa fija no hay riesgo de tasa, excepto por la futura necesidad de renovar los vencimientos, pero se están obteniendo buenos plazos. Sí existe el riesgo de tipo de cambio, que por el momento no significó un problema. A quien sí le significa un problema es a la Nación, ya que compiten por el financiamiento en el mercado», evalúa Federico Cuba, analista fiscal de E&R.

Pero, en materia de composición, «la situación es muy heterogénea entre provincias», sostiene Ariel Barraud, presidente del IARAF. En base a las últimas cifras oficiales, actualizadas hasta diciembre de 2015, Buenos Aires estaba más endeudada en bonos; Santa Fe tenía casi toda su (baja) deuda con organismos de crédito internacional; y Formosa, Jujuy y Santa Cruz estaban fuertemente concentradas en el Estado nacional como acreedor.

Según IARAF, las emisiones de deuda informadas este año por las provincias alcanzan hasta el momento u$s 6300 millones y $ 48.000 millones.

«Las provincias continuarán financiándose en los mercados, ya que deben cubrir necesidades financieras al ser deficitarias en su conjunto y dado que el mercado ofrece tasas de interés históricamente bajas», evalúa Verónica Sosa. Por ello, es esperable que, en la composición de la deuda, los títulos públicos continúen ganando ponderación, a pesar de que el Estado nacional también está financiándolas a través del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), por el acuerdo Nación-provincias de agosto de 2016, y del Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial (FFDP).

«Es posible que también comiencen a recuperar terreno las emisiones en pesos ante la demanda que apareció por este tipo de activos, que provincias como Buenos Aires, la ciudad de Buenos Aires y Mendoza ya han aprovechado», advierte la presidenta de E&R.

Actualmente, el stock de deuda se encuentra atado en un 60% a moneda extranjera. Según estimaciones de E&R, en lo que resta del año las provincias emitirán unos u$s 1700 millones más, con lo cual se llegaría a un total de u$s 8500 millones.

«La composición del stock de deuda de las provincias seguramente fue cambiando durante 2016 y en lo que va de 2017, cuando muchas jurisdicciones aprovecharon la salida del default para emitir bonos, muchos de ellos denominados en dólares», coincide Barraud. El experto también aprecia una mayor concentración de la cartera denominada en dólares, lo cual implica un riesgo en caso de subas importantes del tipo de cambio que aumenten el peso de la deuda provincial en términos de su producto o de su capacidad de generación de ingresos (que están casi totalmente en pesos).

Según el IERAL, en lo que va de 2017, el total de colocaciones de deuda realizadas por las provincias en mercados internacionales asciende a u$s 3526 millones, además de los u$s 1350 millones pendientes o probables para este año. Fueron siete las provincias que efectivamente colocaron deuda externa, a una tasa promedio del 7,8% y con destino a financiar obra pública.

«Si bien la deuda provincial aumentó fuertemente desde la salida del default, dado que inicialmente la deuda con privados y organismos se ubicaba en niveles relativamente bajos, no debe preocupar la tendencia de 2016 y 2017, aunque sí es esencial, al igual que a nivel Nación, que el déficit comience a bajar desde 2018, y con ello las necesidades de financiamiento», evalúa Capello.

«La tendencia clara es a emitir deuda en dólares en el exterior», coincide Jorge Colina, presidente de IDESA, quien, en cambio, evalúa que las tasas que están pagando son altas, 8% en dólares, mayores que las que paga la Nación, y estima que desde la salida del default ya hubo u$s 10.000 millones de emisiones provinciales.

En cuanto a los riesgos del cambio en la composición de las deudas, Colina los agrupa en dos. Por un lado, que las provincias no suelen ser ordenadas en el manejo de las cuentas públicas para generar excedentes que les permitan al menos cumplir con los pagos de intereses, fundamentalmente las del norte y del sur (las del centro tiene mejores perspectivas además porque tienen un sector privado más pujante que les da más espacio fiscal). Por otro, la concentración de la deuda en pocos inversores institucionales conlleva un riesgo, dado que, ante una situación aparente de falta de capacidad de pago, pueden salir a desprenderse en volúmenes importantes de bonos, lo que haría subir abruptamente el costo de financiamiento para las provincias.

¿Cuánto del endeudamiento provincial es para financiar gastos corrientes, como salarios? «No mucho», asegura Sosa. A excepción de Buenos Aires y de las patagónicas, las provincias que emitieron deuda presentarían resultados corrientes superavitarios durante este año. Es decir que, dejando de lado el gasto en obra pública, no necesitarían financiarse para la ejecución de sus presupuestos. Incluso en la provincia de Buenos Aires, gran parte del endeudamiento se destinará al gasto de capital. Algo para celebrar.

El escenario fiscal en el Presupuesto 2018

Luego de que la Corte Suprema declarara inconstitucional descontar 15 puntos de coparticipación para financiar a la ANSeS, el Gobierno se comprometió el año pasado a devolverlos a las provincias de forma progresiva y escalonada en cinco años. Por eso, en 2018 las provincias comenzarán a percibir tres puntos más del FGS en la masa coparticipable, lo cual mejorará sus recursos automáticos. Pero, como no será un año electoral es probable que algunas transferencias de tipo discrecional (por ejemplo, las destinadas a la ejecución de obra pública) se vean reducidas, advierte Verónica Sosa.

«Un evento que podría tener impacto recíproco sería una reforma tributaria, pero no vemos posibilidades de que sea de magnitud como para alterar significativamente tanto los presupuestos nacional como provinciales», añade la presidente de E&R.

Por estos tres puntos de precoparticipación a las provincias, la Nación perderá ingresos por el equivalente a medio punto del PBI. «En un contexto en el que la meta es una reducción del déficit nacional de un punto del PBI, este acuerdo de precoparticipación ya se lleva la mitad de ese objetivo, es decir, le exige a la Nación un esfuerzo extra equivalente a la mitad de su meta en términos de reducción de gasto», describe Ariel Barraud, aunque advierte, como Sosa, que puede provenir de un menor envío de fondos discrecionales a las propias provincias. «Seguramente puede haber una compensación a través de menores envíos no automáticos, pero es imposible que se neutralice totalmente», considera.

«Con una economía en crecimiento este año y muy posiblemente también el año entrante, deberían mejorar las finanzas provinciales y nacionales. Aunque el acceso al endeudamiento podría derivar en que las provincias mejoren sus resultados corrientes y empeoren sus resultados primarios o financieros», considera Marcelo Capello. Para el IERAL, el panorama fiscal en las provincias en 2018 podría complicarse por dos motivos. En primer lugar, por una disputa por el Fondo del Conurbano Bonaerense, pues si la Corte Suprema elimina su tope, las otras provincias recibirían unos $ 60.000 millones menos, que ganaría Buenos Aires. Lo más probable es que la provincia gobernada por María Eugenia Vidal recupere menos que esa cifra y que el Gobierno nacional se deba hacer cargo, en forma indirecta, de aportar los recursos. Un segundo motivo sería una reforma tributaria a nivel nacional y provincial que merme los recursos para las provincias, en forma directa o indirecta, vía coparticipación. Según Jorge Colina, la situación fiscal de las provincias es manejable. El escenario para 2018 es que el gasto público provincial crezca al ritmo de la inflación y la dotación de empleados públicos al ritmo de la población, con lo cual no habría necesidades grandes de más recursos para las provincias.

Fuente:https://www.cronista.com/3dias/Las-provincias-recibiran-mas-recursos-en-2018-pero-volveran-a-endeudarse-20170915-0003.html